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iFQ - Governance (Patricia Schulz)

Die analytische Governanceperspektive – Diskussion und Einsatzmöglichkeiten
Patricia Schulz © Dezember 2010

1 Governance in den Sozialwissenschaften

1.1 Die analytische Governanceperspektive
"Governance" wird ausgesprochen vielschichtig verwendet und dient oft als Dachbegriff für sehr unterschiedliche Vorstellungen (vgl. dazu Benz et al. 2007) - allgemein gesprochen bezeichnet "Governance" die intentionale Handlungskoordination zwischen Akteuren, wobei unterschiedliche Autor/innen darüber hinaus unterschiedliche zusätzliche Einschränkungen vornehmen. Dieser Text gibt einen kurzen Überblick über ausgewählte Verwendungen des Wortes "Governance" in den Sozialwissenschaften und seine Anwendung in der Wissenschaftsforschung 1. Er legt seinen Schwerpunkt auf das Spannungsfeld von Hierarchie und Horizontalität, in dem "Governance" sich in der sozialwissenschaftlichen Forschung bewegt. Neben einer Erläuterung der analytischen Governanceperspektive und der Kritik an ihr, wird der Text ihre Einsatzmöglichkeiten in der Wissens- und Wissenschaftsforschung behandeln.

Gegenüber implizit oder explizit normativen Verwendungen des Wortes Governance - etwa im Sinne von Good Governance - haben die Sozialwissenschaften diverse Versuche unternommen, eine analytische Governanceperspektive zu entwickeln, die Macht, Interessen und ein mögliches Scheitern von Governance mit einbezieht. (Blumenthal 2005) "Governance" ist kein analytischer Begriff oder gar eine Theorie, sondern eine Perspektive, ein Blickwinkel (vgl. Benz et al 2007) auf gesellschaftliche, intentionale Koordinations- und Abstimmungsversuche zwischen Akteuren, wobei als Akteure nicht nur kooperative Akteure, sondern auch Individuen gelten: "die Governance-Perspektive [zielt] darauf, Strukturen, Mechanismen und Wirkungen der Bewältigung von Interdependenz zwischen individuellen, kollektiven und korporativen Akteuren zu beleuchten" (Benz et al. 2007: 18). Die Governanceperspektive bezieht diskursive und netzwerkartige Formen der Koordination mit ein, in manchen Fällen wird sogar nur solche Koordination als Governance bezeichnet. (Göhler/Höppner/de la Rosa 2009). Daher kann nicht davon ausgegangen werden, dass (nur) die intendierten Effekte der Governance erzielt werden. Die analytische Governanceperspektive schließt nicht intendierte Effekte explizit mit ein.

In den Sozialwissenschaften ist die Governanceperspektive wesentlich eine Reaktion auf die Diskussion um den Begriff "politische Steuerung", der seit den 1980er Jahren die Kritik geraten war. Die Zusammenfassung des Urteils lautete, dass ein Staat sich nicht steuern lasse wie ein Steuermann ein Schiff steuere 2. Eine klare, hierarchische Aufteilung in Steuerungssubjekte (Steuernde) und Steuerungsobjekte (Gesteuerte) ließe sich nicht aufrechterhalten: Steuerungsobjekte würden auf Steuerungsversuche reagieren, indem sie selbst gegensteuerten und so zu Steuerungssubjekten würden 3.

Empirische Beobachtungen stützten diese theoretische Kritik am Steuerungsbegriff. Zunächst verdeutlichten Studien aus den Internationalen Beziehungen, v.a. aus der Regimeforschung, dass "Räume begrenzter Staatlichkeit" meist in post-kolonialen Staaten entstanden, d.h. Orten, an denen zentrale, staatliche Steuerungsakteure keine Macht mehr ausüben konnten und dennoch Steuerungswirkungen erzielt wurden, nämlich durch dezentrale, nicht-staatliche Akteure - seien diese örtliche Warlords oder lokale NGOs 4.

Gleichzeitig benötigten die Sozialwissenschaften eine Perspektive, die auch in den OECD-Staaten Entgrenzungsprozesse der gesellschaftlichen Teilsysteme beschreibt (Lange / Schimank 2004). Es entstanden zum einen im Zuge des New Public Management in den Verwaltungen neue Strukturen, die klassische Steuerungsvorstellungen nicht analytisch fassen konnten. Zum anderen bedurften die politischen Strukturen der EU besonderer Begrifflichkeiten, weil bestehende Vorstellungen von Hierarchie und Kooperation hier nicht mehr griffen. So ist der Begriff des europäischen Mehrebenensystems eng mit der Governancediskussion verbunden (vgl. Benz 2004). Aufgrund dieser Beobachtungen wurde schließlich die Governanceperspektive eingenommen, um diese neuen Strukturen und Prozesse zu benennen und gleichzeitig die Distanz zum Steuerungsbegriff zu verdeutlichen 5.

In Abgrenzung zum Steuerungsbegriff bezeichnet die deutsche Literatur zum Teil mit "Governance" ausschließlich horizontale Koordination, während "Steuerung" nur hierarchische Koordination fasst (ebd.). Horizontale Governance bezeichnet Formen der Koordination zwischen rechtlich Gleichen, etwa zwischen Vertragsparteien. Es handelt sich hierbei nicht um notwendig machtfreie Räume, eher findet die Koordination diskursiv statt, z.B. dürfen Argumente nicht dem Selbstverständnis der Akteure widersprechen oder bestimmte Prämissen in Frage stellen. Diskursive Governance setzt den Rahmen dafür, was verhandelbar ist 6. Entsprechend bestimmen Netzwerke mit darüber, wer verhandelt. Informelle Netzwerke, in denen alle Akteure ihre individuellen Ziele verfolgen, entwickeln Eigendynamiken, die nicht im Sinne von hierarchischer Koordination zu fassen sind.

Die Perspektivenverengung auf eine rein horizontale Governance führt aber genau dann zu Schwierigkeiten, wenn Mischformen zwischen hierarchischer und horizontaler Koordination wie Märkte oder Anreizstrukturen analysiert werden sollen. Die Aushandlungsprozesse auf Märkten und die Unsicherheit, ob ein Anreiz in dem vom Anreiz Setzenden intendierten Sinne angenommen wird, machen klassische hierarchische Steuerung hier schwierig; gleichzeitig sind die Rahmenbedingungen dieser Strukturen hierarchisch gesetzt. In den meisten Fällen ist es daher sinnvoll, Governance als Menge aller intentionaler Koordinationsformen zu definieren: "Analytisch ist es zweckmäßiger, Governance als Oberbegriff für sämtliche vorkommenden Muster der Interdependenzbewältigung zwischen Staaten sowie zwischen staatlichen und gesellschaftlichen Akteuren zu setzen und Hierarchie im Sinne von Government als ein solches Muster neben anderen zu verstehen" (Benz et. al. 2007: 13). Steuerung lässt sich ebenfalls als Teilmenge von Governance begreifen oder - wie Mayntz (2005) vorschlägt - als andere Perspektive auf dasselbe Phänomen. Mayntz (ebd.: 16) beschreibt die Governanceperspektive als "institutionalistisch", während die Steuerungsperspektive "akteurszentriert" sei. Sie räumt allerdings ein: "Auch in der Governance Theorie spielen Akteure eine wichtige Rolle: Schließlich sind sie es, die im Rahmen einer Institution handeln bzw. durch ihr Zusammenhandeln eine bestimmte Form der Regulierung konstruieren" (ebd.: 17). Dies ermöglicht eine Integration der Steuerungsperspektive in die Governanceperspektive, wie Mayntz und Scharpf (1995) sie im Rahmen des akteurszentrierten Institutionalismus vorschlagen.

Governance als hierarchische und horizontale Koordination vollzieht sich zwischen zwei idealtypischen (Steuerungs-)Extremen: zwischen rein hierarchischer Steuerung von Befehl und Gehorsam und rein horizontaler Steuerung durch das beste Argument, wie sie Habermas in seiner idealen Sprechsituation 7 skizziert hat. Die realen Governanceformen dazwischen überlappen sich (vgl. Abbildung). Steuerung über negative Anreize wird hierbei als am stärksten hierarchisch eingeordnet, da sie den größten Anreiz zu regelkonformem Verhalten (compliance) und damit die größte Wahrscheinlichkeit bietet, dass die Steuerung erfolgreich ist. Steuerung über positive Anreize zwingt weniger zur compliance, weil die Steuerungsobjekte keine Verluste zu befürchten haben. Der Erfolg der Steuerung hängt stärker vom Willen der Steuerungsobjekte ab. Steuerung über Aushandlungsprozesse und Netzwerke - so diese nicht an positive oder negative Anreize gekoppelt sind - ist am wenigsten hierarchisch und der Steuerungserfolg hängt am meisten vom Willen der Beteiligten ab.

governance
Abbildung: Formen von Governance (eigene Darstellung)

Straßheim 8 hat in Anlehnung an Benz et. al. (2007) fünf Ansatzpunkte der Governanceforschung identifiziert, die zum Teil aufeinander aufbauen und sich ergänzen oder überlappen:

  • Die ökonomische Forschung zu Transaktionskosten, die sich in Folge von Williamson (1996) und der principal-agent-Theorie mit Ordnungs- und Koordinationsstrukturen beschäftigt;
  • Systemtheoretische Ansätze wie die Kooimans (2003), der mit Governance Koordination zwischen Systemen zu beschreiben versucht;
  • Institutionen- und strukturtheoretische Ansätze, die Mayntz und Scharpf (1995) folgend den Zusammenhang von akteurszentriertem Institutionalismus und Governance diskutieren;
  • Begriffsorientierte Ansätze, die am Unterschied von Governance und Government ansetzen und Netzwerke als Besonderheit von Governance betonen;
  • Diskursive Ansätze, die in Folge von Foucault (2000) unter dem Stichwort "Gouvernementalität" die diskursiven Grundlagen von Governance untersuchen.

1.2 Kritik an der Governanceperspektive
Die Governanceperspektive wird in unterschiedlicher Weise angewendet. In der Forschung ist umstritten, ob dies eine Stärke oder Schwäche darstellt. (beispielhaft Offe 2008, Lange/Schimank 2004, Blumenthal 2005) Eine häufige Kritik lautet, dass die analytische Reichweite der Perspektive beschränkt sei, da sich unter Governance alle Formen intentionaler Koordination fassen ließen und eine einheitliche Operationalisierung, Konzeptionalisierung oder Begriffsbildung unmöglich sei. Soll man deshalb die Governanceperspektive aufgeben oder dient sie - wie die Begriffe Demokratie, Politik oder Gesellschaft - als Dach, deren konkrete Ausprägung theoretisch gefüllt werden muss? Ist es möglich, die Governanceperspektive mit etablierten sozialwissenschaftlichen Ansätzen wie Bargaining-, Netzwerk- oder Konflikttheorien anzureichern und damit wiederum diese Ansätze um eine Metaebene zu erweitern, die z.B. breitere Diskurse und Orientierungen erfassbar macht? Benz et al. sind hier optimistisch: "Innerhalb der Grenzen ihrer spezifischen Analyseperspektive ist die Governance-Forschung offen für einen Theorienpluralismus" (Benz et. al. 2007: 16).

Der Governanceperspektive wird gelegentlich vorgeworfen, dass sie implizit eine positive Bewertung transportiere, weil sie durch die Betonung nicht-hierarchischer Strukturen eine Gleichheit der Akteure suggeriere, die in der Realität nicht bestehe. (Mayntz 2005) Die Governanceperspektive sei also "machtblind", sie könne Machtstrukturen nicht adäquat erfassen. Dagegen argumentiert Göhler (2007), sie biete eine Chance, diffusere Machtstrukturen jenseits vertikaler Mechanismen von Anweisung und Gehorsam aufzudecken. Die Machtfrage müsste sich dann eher auf temporäre Dominanzen in Netzwerken und Diskursen konzentrieren.

2 Die Governanceperspektive in der Wissens- und Wissenschaftsforschung

2.1 Anwendbarkeit der Governanceperspektive
Im Sinne der Untersuchung hierarchischer und nicht-hierarchicher Koordinationsformen kann die Governanceperspektive in der Wissenschaftsforschung angewandt werden, da ihr Gegenstand - die Wissenschaft - mit ihren Netzwerken und Autonomieansprüchen eine starke Resistenz gegen (politische) Steuerungsversuche zeigen kann (Braun 2003). Wissenschaft ist dennoch kein machtfreier Raum; Forschung zur Governance der Wissenschaft könnte den Einfluss politischer Macht auf wissenschaftsinterne Koordinations- und Machtmechanismen aufzeigen.

Die Wissenschaft ist für die Governanceforschung in besonderer Weise interessant: Ähnlich wie im Mehrebenensystem der EU muss die staatliche Politik auch gegenüber der Wissenschaft über eine Kombination von freiwilliger horizontaler Koordination und vertikaler Steuerung agieren. Zudem finden sich in der Wissenschaftspolitik Anreizsysteme, sodass direkte staatliche Interventionen an Bedeutung verlieren könnten (vgl. Hohn 2010).

Die Wechselwirkung zwischen inhaltlicher Autonomie der Wissenschaft und strukturellem Steuerungsanspruch der Politik ist zentraler Ansatzpunkt der Forschung zur Governance der Wissenschaft. Gerade weil die Wissenschaft einen Autonomieanspruch vertritt, gibt sie Akteuren in Forschung und Wissenschaftsadministration diverse Möglichkeiten für Rückkopplungsschleifen, Netzwerkbildung und Ausweichmechanismen. Reputation - die hauptsächliche Währung des Wissenschaftssystems - lässt sich schlicht nicht per Gesetz verteilen (vgl. Bourdieu 1988). Gleichzeitig vertritt die Politik einen Steuerungsanspruch, den sie mit ihren Mitteln - Finanzen und institutionalisierter Macht, aber eben auch Konsensbildung - durchzusetzen sucht.

Je nach Untersuchungsgegenstand nimmt Forschung zur Governance der Wissenschaft unterschiedliche Ebenen und ihre Schnittstellen in den Blick und umfasst z.B. das Wissenschaftssystem oder die wissenschaftliche Gemeinschaft als Ganze (Makroebene), formale Organisationsstrukturen wie Universitäten und Fakultäten (Mesoebene) oder die Ebene der Individuen, z.B. die einzelnen Forschenden und ihr Selbstverständnis (Mikroebene) (Schimank 2002, vgl. auch Mayntz/Scharpf 1995).

2.2 Praktische Einsatzmöglichkeiten der Governanceperspektive
Die Forschung bedient sich meist einer Governanceperspektive, die hierarchische und horizontale Governancemechanismen einbezieht. So kann sie auch unterschiedliche Akteursebenen gemeinsam betrachten, etwa wenn auf der Makroebene horizontal Ansprüche verhandelt werden, die dann hierarchisch an die Meso- oder Mikroebene weiter gegeben werden. Gerade die Governance der Wissenschaft agiert häufig über Anreizstrukturen, mittels derer finanzielle Ressourcen verteilt und Reputation verliehen wird, und die hierarchische und horizontale Mechanismen mischen. Die Untersuchung neuer Anreizstrukturen eröffnet mindestens zwei Einsatzmöglichkeiten der Governanceperspektive in der Wissens- und Wissenschaftsforschung:

  • Wissenschaftspolitische Maßnahmen
    Die Governanceforschung beobachtet neue wissenschaftspolitische Maßnahmen, etwa die Exzellenzinitiative und neue Nachwuchsförderinstrumente (z.B. Tenure Track und strukturierte Doktorandenausbildung), und deren Effekte auf das Wissenschaftssystem. Die europäische Wissenschaftspolitik hat neue Anreize geschaffen, die alte Kooperationsmuster und Domänengrenzen aufbrechen, etwa, wenn europaweite Forschungsinfrastrukturen für Großforschung notwendig werden (Papon 2004). Governance der Wissenschaft im europäischen Mehrebenensystem etabliert sich als Forschungszweig, nicht nur durch den Bolognaprozess.
  • Selbststeuerung der Wissenschaft
    Über die Veränderung staatlicher Politik hinaus untersucht Governanceforschung die Selbststeuerung der Wissenschaft. Peer Review und Begutachtungen, Journal Impact Faktoren, der H-Index und Anreize wie die interne leistungsorientierte Mittelvergabe sind als Instrumente etabliert, mittels derer die Wissenschaft sich selbst über Netzwerke und Diskurse, aber auch durch Hierarchien und Macht koordiniert.

3 Ausblick
Der Mehrwert der Governanceperspektive in der Wissenschaftsforschung kann ihr Blick auf die Vielzahl der unterschiedlichen Koordinationsformen sein, die sich innerhalb der Wissenschaft finden und die auf die Wissenschaft einwirken. Die Entwicklung der Governanceperspektive in der Wissenschaftsforschung ist eng geknüpft an die Entwicklung der Wissenschaftspolitik auf allen Ebenen: von der internationalen wissenschaftlichen Gemeinschaft über europäische und nationale Wissenschaftspolitik bis hin zu den Strategien einzelner wissenschaftlicher Einheiten. Sie kann - angereichert durch z.B. Institutionen-, Macht- oder Akteurstheorie - Fragen nach den Konsequenzen neuer Steuerungsformen beantworten:

  • Verändern sich die Rollen von Akteuren in wissenschaftlichen Institutionen, wenn ein institutioneller Wandel der Governance statt findet?
  • Wie nutzen Akteure im Wissenschaftssystem etablierte Machtpositionen, um Vorteile in neuen Aushandlungs- und Anreizstrukturen zu erreichen?
  • Welche Auswirkungen hat neue Governance auf die Autonomie von wissenschaftlichen Akteuren?

Diese Fragen verweisen auf das grundsätzliche Problem, wie sehr Wissenschaft und Wissenschaftspolitik derzeit in einem Wandlungsprozess begriffen sind. Wird die klassische, intervenierende Steuerung der Wissenschaft durch eine Anreize setzende Governance der Wissenschaft abgelöst, wie Hohn (2010) argumentiert? Ändern sich damit auch Standards der Wissenschaft? Haben neue Anreize tatsächlich Effekte auf die Produktion von Wissen? Oder haben wir es schlicht mit "window dressing" zu tun, weil sich zwar die politischen und institutionellen Rahmenbedingungen ändern, die Inhalte und Bezugspunkte der Wissenschaft aber gleich bleiben? Oder sind es am Ende die nicht-intendierten Effekte von Governance, die die Wissenschaft verändern?

1 Nicht thematisiert werden Konzepte der Good Governance (vgl. Hill 2005) oder der Corporate Governance (vgl. Jürgens 2005).
2 Am eindrücklichsten wird die Diskussion und die Kritik am Steuerungsbegriff in der Scharpf-Luhmann-Kontroverse. Luhmann argumentiert, dass das System Politik aufgrund der Abgeschlossenheit der anderen gesellschaftlichen Systeme – Wirtschaft, Wissenschaft etc. – gar nicht in der Lage sei zu steuern. (Luhmann 1989) Scharpf hingegen vertritt hingegen ein stärker akteurszentrierte Perspektive, die Möglichkeiten zur Steuerung offen lässt. (Scharpf 1989)
3 Dass differenzierte Steuerungstheoretiker wie Renate Mayntz nie von einer solch einfachen top-down Steuerung ausgegangen waren, wird dabei oft vergessen.
4 Vgl. dazu die Studien des Sonderforschungsbereichs 700: „Regieren in Räumen begrenzter Staatlichkeit.“ (z.B. Risse/Lehmkuhl 2007, Börzel 2010)
5 Vgl. Vortrag vom 05.06.09 am Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung.
6 Einen guten Einstieg in diese Fragen bietet der Band Göhler / Höppner / de la Rosa 2009.
7 Die ideale Sprechsituation ist Habermas’ fiktiver Entwurf einer Situation, in der Gesprächspartner frei von Herrschaft und individuellen Interessen Argumente vernünftig abwägen. (Habermas 1995)
8 Ausführlicher vgl. den Vortrag von Straßheim vom 05.06.09

Literatur

Benz, Arthur, 2004: Multilevel Governance – Governance in Mehrebenensystemen, in: Benz, Arthur (Hg.), 2004: Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen. Eine Einführung. Wiesbaden: VS-Verlag, 125-146.
Benz, Arthur / Lütz, Susanne / Schimank, Uwe / Simonis, Georg(Hg.), 2007: Handbuch Governance. Theoretische Grundlagen und empirische Anwendungsfelder. Wiesbaden: Verlag für Sozialwissenschaften.
Blumenthal, Julia von, 2005: Governance – eine kritische Zwischenbilanz. Zeitschrift für Politikwissenschaft 15 (4), 1149-1180.
Börzel, Tanja, 2010: Governance with/out Government. False Promises or Flawed Premises? SFB-Governance Working Paper Series, No. 23, Berlin: SFB 700.
Bourdieu, Pierre, 1988: Homo academicus. Frankfurt am Main: Suhrkamp.
Braun, Dietmar, 2003: Lasting Tensions in Research Policy-Making – a Delegation Problem, in: Science and Public Policy 30(5), 309-321.
Foucault, Michel, 2000: Die Gouvernementalität, Vorlesung vom 01.02.1978, in: Bröckling, Ulrich / Krasmann, Susanne / Lemke, Thomas (Hg.): Gouvernementalität der Gegenwart. Studien zur Ökonomisierung des Sozialen. Frankfurt am Main: Suhrkamp, 41-67.
Göhler, Gerhard, 2007: „Weiche Steuerung“: Regieren ohne Staat aus machttheoretischer Perspektive, in: Risse, Thomas / Lehmkuhl, Ursula (Hg.): Regieren ohne Staat? Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit. Schriften zur Governance-Forschung, Band 10. Baden-Baden: Nomos.
Göhler, Gerhard / Höppner, Ulrike / de la Rosa, Sybille (Hg.), 2009: Weiche Steuerung. Studien zur Steuerung durch diskursive Praktiken, Argumente und Symbole. Baden-Baden: Nomos.
Habermas, Jürgen, 1995: Theorie des kommunikativen Handelns. Frankfurt am Main: Suhrkamp.
Hill, Hermann, 2005: Good Governance – Konzepte und Kontexte, in: Schuppert, Gunnar-Folke (Hg.): Governance-Forschung. Vergewisserung über Stand und Entwicklungslinien. Baden-Baden: Nomos, 220-250.
Hohn, Hans-Willy, 2010: Außeruniversitäre Forschungseinrichtungen, in: Simon, Dagmar / Knie, Andreas / Hornbostel, Stefan (Hg.): Handbuch Wissenschaftspolitik. Wiesbaden: Verlag für Sozialwissenschaften, 457-477.
Jürgens, Ulrich, 2005: Corporate Governance – Anwendungsfelder und Entwicklungslinien, in: Schuppert, Gunnar-Folke (Hg.): Governance-Forschung. Vergewisserung über Stand und Entwicklungslinien. Baden-Baden: Nomos, 47-71.
Kooiman, Jan, 2003: Governing as Governance. London: Sage.
Lange, Stefan / Schimank, Uwe, 2004: Governance und gesellschaftliche Integration, in: dies. (Hg): Governance und gesellschaftliche Integration. Wiesbaden: Verlag für Sozialwissenschaften, 9-43.
Luhmann, Niklas, 1989: Politische Steuerung: Ein Diskussionsbeitrag. PVS 30 (1), 4-9.
Mayntz, Renate / Scharpf, Fritz W., (Hg.) 1995: >Gesellschaftliche Selbstregelung und politische Steuerung. Frankfurt/ Main: Campus.
Mayntz, Renate, 2005: Governance Theory als fortentwickelte Steuerungstheorie? in: Schuppert, Gunnar Folke (Hg.): Governance-Forschung. Vergewisserung über Stand und Entwicklungslinien. Baden-Baden: Nomos, 11-20.
Offe, Claus, 2008: Governance – „Empty signifier“ oder sozialwissenschaftliches Forschungsprogramm, in: Schuppert, Gunnar Folke / Zürn, Michael (Hg.): Governance in einer sich wandelnden Welt. Wiesbaden: Verlag für Sozialwissenschaften, 61-76.
Papon, Pierre, 2004: European Scientific Cooperation and Research Infrastructures: Past Tendencies and Future Prospects. Minerva 42, 61–76.
Scharpf, Fritz, 1989: Politische Steuerung und politische Institutionen. PVS 30 (1), 10-21.
Schimank, Uwe, 2002: Neue Steuerungssysteme an den Hochschulen (Abschlussbericht, 28.06.2010).
Risse, Thomas / Lehmkuhl, Ursula (Hg.), 2007: Regieren ohne Staat? Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit. Schriften zur Governance-Forschung, Band 10. Baden-Baden: Nomos.
Williamson, Oliver E., 1996: The Mechanisms of Governance. New York: Oxford University Press.